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居家養老,不只是老年人話題

2019-10-06 任際 / 光明網
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居家養老不是簡單的“家庭養老”,它具有更多含義。

編者按    

九九重陽。敬老愛老是中華民族的傳統美德,在當今社會,積極構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境,事關億萬群眾福祉,事關社會和諧。在重陽節來臨之際,本版特邀請專家學者,從法律保障的角度探討如何完善以居家養老為基礎的養老模式、鼓勵年輕人孝老愛親,提出自己的觀點。

根據國家統計局統計,截至2018年末,我國60周歲及以上人口達2.49億人,占總人口的17.9%;2018年老年人口較2017年增長859萬,未來每年新增老年人口約800萬到1000萬人。目前,我國老年人呈現數量大、空巢多、高齡化等特點,居家養老作為養老服務體系的重要組成部分,成為滿足數量龐大的老年群體多方面需求的重要一環。積極扶助老年人居家養老,妥善保障老年人養老權益,是我國養老體系建設的重中之重。

1.居家養老不是簡單的“家庭養老”

長期以來,我國形成了以家庭養老為主的養老模式。然而,自20世紀90年代我國開始進入老齡化社會,人口社會結構發生了很大變化,老年撫養比達到了17%,社會養老需求和負擔加大,隨之而來的養老方式呈現多層次、多樣化特征。這種形態變化既改變了傳統的家庭養老模式,也成為多元養老服務和社會養老服務體系建設的新挑戰。

2019年6月5日,云南昆明青年路社區居家養老綜合服務中心,新開辦的愛心食堂受到社區老人歡迎,年滿60歲的老人辦理一張就餐卡就能按5元一餐的價格吃上四菜一湯的套餐。光明圖片/視覺中國

老齡事業發展事關百姓福祉和國家發展全局。黨的十八大報告提出,要“積極應對人口老齡化,大力發展老齡服務事業和產業。”黨的十八屆五中全會提出“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”。黨的十九大報告進一步提出構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境。“十三五”規劃綱要設立了“積極應對人口老齡化”專章,提出要“開展應對人口老齡化行動,加強頂層設計,構建以人口戰略、生育政策、就業制度、養老服務、社保體系、健康保障、人才培養、環境支持、社會參與等為支撐的人口老齡化應對體系。”這對發展居家養老、保障老年人權益提出了更高要求。

居家養老的基本內涵是尊重和發揮家庭養老的基礎作用,滿足大多數老年人在家居住養老需求,同時發揮社區養老、機構養老的基本作用。需要說明的是,居家養老不是簡單的“家庭養老”,它具有更多含義:一是老年人能在自己熟悉的家庭環境中生活,這也是傳統的家庭養老的含義;二是老年人在居家中應當享受到專業服務部門的社會化服務。居家養老不是單一的老人在家居住或有老年人的家庭承擔全部養老責任,居家養老具有社會性,是以家庭為基礎,以城鄉社區為依托,以社會保障制度為支撐,由政府、企業、社會提供專業化服務的全方位社會扶助養老模式。居家養老是重要的民生工程,也是我國現代化社會體系的重要組成部分。

近年來,中央和地方相繼出臺多項政策法律法規,大力推動和支持居家養老。如2016年民政部、財政部開展中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作,重點支持居家和社區養老服務發展的7個重點領域。北京成為全國首個出臺地方居家養老服務條例的省市。2019年8月,國務院常務會議決定,依托社區發展以居家為基礎的多樣化養老服務,為老年人提供助餐、助醫、助行、助潔等便捷服務。這充分表明黨和政府對居家養老這一重大社會民生的關切和重視。

2.居家養老需要改善的關鍵點

居家養老是老年人實現養老需求的重要途徑,也是多層次養老方式的重要內容。盡管現在有的地方政府確立了“9073”或“9064”目標要求,但在養老體系建設和實施中,還存在一些具體問題,主要可歸納為三個方面:對居家養老認識偏差;居家養老社會供給不足;居家養老權益保障不完善。

第一,居家養老不等于家庭養老。

家庭養老在精神慰藉和親情關愛等方面具有顯著優勢,是其他養老方式難以替代的。雖然現在家庭結構變化使得一些家庭成員難以承擔養老重任,但兒女希望盡孝、老人希望在家養老的觀念沒有根本轉變,因為家庭養老符合傳統習慣、家庭觀念,老人在心理上更易接受。而現代意義的居家養老,無論是規模、形態、模式、手段等各個方面,都已經與傳統家庭養老不同。傳統家庭養老,是由家庭提供所有的養老服務。但由于家庭小型化等因素,已不能完全滿足現代家庭養老需求,需要社會提供養老服務。居家養老中的“家”具有開放形態,不局限于狹義家庭,而是擴大到老人所處社區的廣義家庭。這個廣義的“家”,既包括物質條件、設施,也涵蓋人文社會環境,在這樣的綜合環境中老人能得到更好照顧。可以說居家養老是家庭養老與社會保障相結合的社會全方位養老,其中家庭養老仍然是基礎和關鍵,沒有家庭養老就沒有居家養老,社區養老、機構養老是居家養老的補充。

我國老齡化程度日益加深,要求我們必須探索符合我國國情的、積極的老齡化應對之路。居家養老是順應我國國情的養老解決方案,既符合我國傳統養老觀念,又能滿足大多數老人在家養老的需求,但需要轉變的一點是,不能把養老問題僅僅看作是老人自己的問題,政府、社會、市場、家庭和個人應共同成為居家養老的主力軍。除了發揮家庭養老的基礎作用,在居家養老中,政府、社區和機構應當更多作為,協助解決老年人基本衣、食、住、行等問題,老人居住環境中的宜居設施,老人的出行扶手、輪椅通道等。我國老年人權益保障法強調了居家養老的重要地位,為國家建立健全居家養老支持政策提供了法律依據,其中第5條規定,國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系,將居家養老服務上升到法律層面。

第二,大力建設居家養老服務設施。

20世紀80年代,國際社會提出了“就地養老”理念。1991年,《聯合國老年人原則》也強調“老年人應盡可能在家中居住”。通過家庭和社區創造支持環境,使老人盡可能居家養老,已經被老齡化社會的先發國家廣泛接受。

我國的居家養老模式有傳統,有需求,國家的養老政策方向也是以居家養老為基礎。這就要求盡快解決百姓居家養老服務建設滯后的問題。目前的居家養老服務發展中,由于社區資源有限并且功能繁雜,居家養老模式也不成熟,各地還普遍處在探索階段,缺乏相應的規范和標準,如在設施建設、功能設置、服務供給等方面還沒有為老人居家服務提供有力支撐,具體如身體狀況差、自理能力弱的老年人無法得到相應的照料與服務,使得很多老人只能選擇進入養老機構,這也加劇了養老機構床位的緊張。同時,政府的財政投入集中在建設養老機構、福利院等養老設施方面,對于民辦養老機構建設(運營)近年來也加大了補貼。目前,各地的居家養老服務項目普遍是政府為特定的資助對象購買服務,但是對于老人居家養老還沒有或缺乏補貼對策和措施。在沒有補貼的情況下,老百姓購買居家養老服務的積極性不足,也加劇了老人對養老機構,尤其是公辦養老機構的依賴。

第三,老年人居家養老的權利需要法律切實保障。

居家養老是老年人的基本權利。在居家養老模式推進的過程中,老年人的權益保護不容忽視。我國目前雖然有老年人權益保障法,各省市也有居家養老服務條例等法規出臺,這對于居家養老模式的建立有極大推動作用,也在相當程度上維護了老年人的權益。但是,對于居家養老服務中老年人的權利和義務規范不足,很多規定過于籠統,缺乏可操作性,具體責任不夠明確,居家養老的突出問題仍亟待解決。如居家養老中發生的爭議糾紛,存在投訴難等問題。某些養老產業非法集資騙取老年人的積蓄,有的居家護理人員虐待老年人等,都需要出臺切實、具體的保障規則。

3.如何全方位建設居家養老

目前,我國已初步形成了居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的養老服務體系。北京、上海、廣州、深圳、杭州等經濟發達地區,也開始了更多的“居家養老服務”的試驗和探索。老年人權益保障法第13條明確:“老年人養老以居家為基礎,家庭成員應當尊重、關心和照料老年人。”北京、浙江、江蘇、寧夏、合肥、青島、沈陽等地制定了養老服務促進條例或居家養老服務條例等專項地方性法規。當前我國正處于養老方式轉化的關鍵時期,對此,筆者建議:

第一,做好立法規劃,將居家養老納入法治化軌道。

在推動居家養老發展的過程中,應當創新居家養老政策法律,建立和做好立法規劃,我國老年權益保障法應當在內容上更細致設計,以便于老人更便捷地行使權利。建議將居家養老服務的保障內容在老年人權益保障法中設立專章予以規定,并就居家養老服務糾紛實體處理和程序作出單獨規定;在條件成熟的時候,還可以制定標準相對統一、立法內容明確的“居家養老服務條例”,提高居家養老服務法律層級,依法推動居家養老,為居家養老提供更多有法可依的制度規范;還可以從長期護理保險、居家照護、居家養老設施建設等角度健全基礎規范,不僅滿足老年人居家養老需要,而且構建居家養老法律體系,從而實現老有所依、老有所養、老有所醫,進而實現老有所為、老有所樂。

第二,科學制定養老服務體系發展規劃,完善我國居家養老服務體系。我國各地老齡化程度、經濟社會發展水平、居民傳統觀念和行為習慣有很大差異,科學制定養老服務體系發展規劃,建立完善的居家養老服務體系,對我國養老事業和產業發展尤為重要。在法律上應當為居家養老服務機構的管理與監督提供明確的依據,真正做到依法推動居家養老服務的健康、有序發展。在居家養老中需要實行標準化監管,并對家庭、社區、機構的綜合場所或各自的場所科學設計,比如衛生標準、養老設施等都需要認真規范,保障老人的安全。

第三,創造適合老年人生活的宜居環境。積極對城市現有老舊小區進行適老化改造,滿足老人的實際需要;在新建小區規劃中,應充分考慮老年人需要,做好保護規劃;探索建立鼓勵家庭醫生加入居家養老服務的醫養結合新模式;推遲老年人入住養老機構的時間;將養老補貼發給老年人本人或監護人,鼓勵老年人自己選擇養老方式。

第四,引導老年人及其家庭采取積極主動的養老方式。鼓勵“老有所樂,老有多為”,為老年人居家養老創造支持條件,弘揚“孝老愛親”優良傳統,鼓勵家庭成員在老年人照顧方面發揮基礎作用。在國外,居家養老的成本效益是高于機構成本效益的,所以“老年人應盡可能在家里居住”已經成為各國養老戰略的主導思路。在我國,全社會扶助居家養老是改善老年人健康、提高家庭和社會的照顧水平的必然選擇。

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